Копипаст | Три уровня ошибок ФРС. Employ America. Перевод статьи от Employ America.

Оригинал этой статьи — www.employamerica.org/blog/three-dimensions-of-fed-failure/

Перевёл — t.me/holyfinance

Мы стараемся изо всех сил не «колотить» ФРС без причин; мы считаем, что сильные государственные институты важны для решения самых больших проблем общества. Но события последних четырех дней не следует приукрашивать: у нас на руках существенный провал ФРС. Мы были свидетелями банкротства банка, который затем был признан заслуживающим исключения FDIC из системы управления рисками. ФРС также развернула программу срочного банковского финансирования, чтобы щедро поддержать банки, которые в противном случае столкнулись бы сейчас с еще большей уязвимостью. Провал ФРС охватывает три аспекта: 1) регулирование, 2) надзор и 3) политика процентных ставок. Цель этого поста — обобщить источники того, что мы считаем ключевыми недостатками.

Дерегулирование

ФРС сыграла свою собственную уникальную роль в усилиях по дерегулированию, имеющих отношение к недавним неудачам банка Силиконовой долины (SVB) и Signature Bank of New York (SBNY). Банкротство этих банков было вызвано дефицитом адекватных ликвидных активов по сравнению с их рисками финансирования (отток депозитов).

Когда Конгресс принял Закон об экономическом росте, облегчении регулирования и защите прав потребителей (S.2155) в 2018 году, он законодательно снизил «бремя регулирования» для банков «среднего размера». Фактическое применение законодательства потребовало от ФРС разработки более подробных нормативных изменений в соответствии с законом. В октябре 2019 года Совет управляющих Федеральной резервной системы (ФРС), включая нынешнего председателя Пауэлла и нынешнего управляющего Мишель Боумен, проголосовал за то, чтобы выйти за рамки мандата Конгресса по дерегулированию. Они не просто выполняли приказы Конгресса. Тогдашний губернатор Лаэль Брейнард высказал предусмотрительное несогласие с остальными одобренными Советом действиями. Несогласие Брейнарда включало конкретное обсуждение банков, которые были размером с банк Силиконовой долины (100-250 миллиардов долларов).:

Проблемы, связанные с нехваткой ликвидности в двух крупных отечественных банковских учреждениях размером от 100 до 250 миллиардов долларов, вызвали необходимость в приобретениях в кризисных ситуациях [в 2008 году]… Неплатежеспособность крупного банковского учреждения с… даже от 100 до 250 миллиардов долларов — создаст существенный риск потерь для фонда страхования вкладов, особенно с учетом того, что проблемное приобретение крупного банковского учреждения одним из крупнейших отечественных банковских учреждений сегодня является менее вероятным вариантом, чем ранее.
Чтобы устранить эту уязвимость, мы проголосовали за доработку Коэффициента покрытия ликвидностью (LCR) пять лет назад. LCR был разработан как базовое требование, подходящее для всех крупных банковских фирм, которое уже адаптировано к размеру банка и бизнес-модели, а бремя соблюдения требований относительно невелико. Хотя S.2155 не требует от нас ослабления этой важнейшей посткризисной меры защиты для крупных банков… Для отечественных банков размером от 100 до 250 миллиардов долларов, активы которых в целом составляют 1,9 триллиона долларов, сегодняшнее правило полностью отменит их текущее измененное требование к LCR, сократив требование к LCR на 167 миллиардов долларов — Лаэль Брейнард, 10 октября 2019 года

Требование LCR направлено на обеспечение достаточного количества и качества ликвидных активов для управления оттоком депозитов в течение стрессового периода. Дерегулирование в 2019 году дало SVB более длительную полосу для быстрого роста без ужесточения регулирования ликвидности.
Остается открытым вопрос, насколько обязательный LCR имел бы значение на практике, но цель регулирования должна служить регулярной системой предупреждения для регулирующих органов для расследования (1) качества ликвидных активов банка и (2) потенциальных причин стрессового оттока депозитов. Ликвидных активов SVB было недостаточно ни по количеству, ни по качеству; масштаб их процентного риска кажется непростительным. Что касается риска оттока депозитов, то в ретроспективе кажется очевидным, что SVB имел на руках сильно коррелированный и концентрированный риск оттока депозитов. Существование обязательного LCR могло бы выявить некоторые из этих проблем ранее.
Одно дело, если бы неудачи SBNY и SVB оказали незначительное влияние, и в этом случае можно было бы достоверно утверждать, что ужесточение регулирования ликвидности не было необходимым для снижения системного риска. FDIC, Казначейство и ФРС — все ссылались на «Исключение системного риска» из общего обязательства FDIC по защите Фонда страхования вкладов. То, что в конечном счете было применено исключение, говорит само за себя: эти учреждения долгое время были системно рискованными и в результате должны были столкнуться с гораздо более жесткими правилами регулирования ликвидности. Как нынешние члены Совета Федеральной резервной системы, которые внесли свой вклад в некоторые важнейшие источники дерегулирования, председатель Пауэлл и управляющий Боуман несут особую ответственность за объяснение своих решений и за то, будут ли они рассматривать другой подход сейчас.

Слабый надзор

ФРС могла бы попытаться компенсировать свои усилия по дерегулированию посредством бдительного надзора за теми учреждениями, которые остались за пределами нового периметра регулирования, но и здесь ФРС явно потерпела неудачу. Федеральная резервная система не испытывает недостатка в ресурсах, персонале, полномочиях или информации при мониторинге состояния здоровья своих банковских членов. Органы банковского надзора обладают ценными и уникальными полномочиями для получения необходимой информации.

Если вы сказали большинству чиновников ФРС: «Есть банк, который быстро растет и находится сразу за некоторыми пороговыми значениями для дополнительного регулирования ликвидности» или «есть банк, который вовлечен в деятельность, которая может оказаться чувствительной к ценам на криптовалюты», это само по себе должно вызвать некоторый дополнительный надзор и тщательное изучение. Возможно, такое наблюдение и тщательный контроль имели место, но если это так, то об этом не было доведено до сведения руководства ФРС или руководство не восприняло это всерьез. Как ни крути, в распоряжении ФРС были инструменты для заблаговременного расследования SVB и SBNY, и она могла бы подтолкнуть эти учреждения соответствующим образом скорректировать свое поведение. Не каждый должен предвидеть эти существенные риски, но это работа надзорных органов, включая Федеральную резервную систему.
Вы можете ознакомиться с последним полугодовым отчетом ФРС о финансовой стабильности за ноябрь. На всех 80 страницах и на 9 страницах, посвященных рискам финансирования, вы не найдете много информации о том, какие уязвимости были у региональных банков, связанных с их запасами ликвидных активов, и вы не увидите большого обсуждения риска оттока депозитов. Возможно, отчет о финансовой стабильности не является подходящим форумом для обозначения некоторых из этих рисков, но в публичных отчетах мало что отражает хотя бы осознание того, что такие повышенные риски когда-либо существовали для недавно дерегулированных учреждений.

Как повышение процентных ставок влияет на финансовую стабильность и экономику?
Провал SVB также является ярким примером того, как политика процентных ставок влияет как на финансовую систему, так и на реальную экономику. Что еще более важно, неудача показывает, насколько слеп был Федеральный комитет по открытым рынкам (FOMC) — часть ФРС, которая определяет политику процентных ставок, — к этой критической динамике.

Более высокие процентные ставки способствовали снижению стоимости спекулятивных предприятий, финансируемых венчурным капиталом («tech»). Это, вероятно, действительно повлияло на долю неликвидных активов в балансе SVB таким образом, что создало более прямые риски для финансовой стабильности и негативные последствия для занятости в случае банкротства. Были ли эти каналы определены заранее и проанализированы на предмет их потенциального масштаба?
Еще более ужасающим является плохое управление рисками, связанное с запасом ликвидных активов SVB. Процентный риск существует со всеми ценными бумагами с фиксированным доходом, и существуют простые методы ограничения чувствительности портфеля ликвидных активов к такому риску. Существуют ли рамки, с помощью которых члены FOMC и сотрудники ФРС могут отмечать эти потенциальные проблемы и получать комплексное представление о надзоре и исследованиях? ФРС имеет уникальный привилегированный доступ к информации о состоянии банковских портфелей. Хотелось бы надеяться, что у членов FOMC хватит любопытства подумать о том, как их центральный инструмент политики распространяется по всему спектру потенциальных финансовых каналов. Эти каналы сложны и нелинейны; иногда они имеют значение, а иногда нет. Единственный способ узнать это — систематически обращать внимание.

Повышение ставок ФРС не должно было истощать позиции ликвидности SVB, и при грамотном регулировании и надзоре этого не должно было произойти. Но поскольку безрассудная практика управления рисками SVB оставалась бесконтрольной, повышение ставок ФРС действительно оказало огромное влияние. Безрассудство SVB само по себе; совершенно неуместно делать из этого козла отпущения ФРС (как сейчас восклицает определенная группа громких венчурных капиталистов в Twitter). Но ФРС должна быть начеку в отношении предсказуемых последствий своей политики. Сотрудникам ФРС не следует предполагать, что повышение процентных ставок просто взаимодействует с идеальными методами управления рисками. Теперь, когда риск оттока депозитов распространился по всем банковским учреждениям, эффект от повышения ставок также, вероятно, усилится. Две динамики, которые должны повлиять на то, как ФРС устанавливает процентные ставки (но, вероятно, все еще не оценены в полной мере): (1) давление на стоимость финансирования растет независимо от изменений ставки по федеральным фондам и (2) резкое снижение объема рискового капитала, который банковская система предоставляет для кредитования (по мере поступления депозитов в более консервативные банки).
Случай SVB показывает, как подход ФРС к проведению денежно-кредитной политики недостаточно основан на том, что она может наблюдать внутри банковской системы. Конечно, если бы ФРС знала о слабости SVB даже неделю назад, председатель Пауэлл не отвернулся бы от того, о чем ранее сообщали члены Федерального комитета по открытым рынкам: запаздывающие, скрытые и неопределенные последствия ужесточения в прошлом оправдывали более медленные темпы повышения процентных ставок. Вместо этого его показания на слушаниях Хамфри Хокинса сознательно сигнализировали об обратном, открывая твердый путь к повторному ускорению темпов повышения ставок на мартовском заседании FOMC. Финансовые рынки сразу же получили сообщение о том, что повышение на 50 базисных пунктов было новым базовым сценарием.

Банковские операции последних нескольких рабочих дней иллюстрируют еще большее «слепое пятно» в подходе ФРС к определению денежно-кредитной политики. Недостаточно просто повышать процентные ставки в ответ на макроэкономические показатели, которые отражают цели ФРС (например, инфляция, занятость). Экономическая машина бесконечно сложна и постоянно меняется. Не зная о том, как ведет себя система и какие последствия на самом деле оказывают повышения процентных ставок, ФРС будет продолжать рисковать действовать вслепую. ФРС не должна быть настолько удовлетворена расплывчатыми абстракциями о том, как повышение процентных ставок просто «сокращает совокупный спрос», который, таким образом, должен снизить инфляцию. Нелинейность, ненадежность и высокие риски сопутствующего ущерба уже делают процентные ставки невероятно сложным инструментом для разумного использования. Без четкого представления о том, как работает система, настройки процентных ставок ФРС рискуют нанести слишком большой ущерб, прежде чем ФРС сможет скорректировать курс.
Это правда, что альтернативные инструменты политики, какими бы мыслимыми они ни были, нелегко доступны. Денежно-кредитная политика часто является единственной игрой, когда пытаются решить основные макроэкономические задачи. Но это еще одна причина для ФРС придерживаться более целостного и ориентированного на детали взгляда на то, как их политика вступает в силу, включая лучшее представление о том, как взаимодействуют повышение процентных ставок и финансовая стабильность. Нынешние неудачи выявляют серьезные пробелы в подходе ФРС к регулированию, надзору и даже денежно-кредитной политике.