Копипаст | К макропруденциальной фискальной политике. Employ Amreica

Перевод статьи от Employ Amreica

Больше переводов в моём телеграмм-канале

t.me/holyfinance

__________________________________________

Макропруденциальная политика — комплекс упреждающих мер, направленных на минимизацию системного риска финансового сектора в целом либо в его отдельных секторах, в случае реализации которого значительное число участников финансового сектора становится неплатежеспособным или теряет ликвидность, в результате чего они не могут функционировать без поддержки органа денежно-кредитного регулирования или органа пруденциального надзора. — Wiki.
— прим. Holy Finance

Следующее было первоначально представлено как “На пути к макропруденциальной фискальной политике” на конференции «Координация предложения: создание системной промышленной политики для 21 века», организованной Институтом Берггрюна в декабре 2022 года. В свете недавней дискуссии о масштабах, целях и разнообразии промышленной политики мы в Employee America переиздаем это выступление с целью переориентировать дискуссии о промышленной политике на вопрос обеспечения полной занятости и низкой инфляции при управлении крупной индустриальной экономикой.

После пандемии мы наблюдаем новый импульс в развитии промышленной политики как подхода к управлению американской экономикой и руководству развитием производственного потенциала. Выступая в качестве экономиста аналитического центра Employ America, скажу, что эта ситуация потенциально может стать переломным моментом для разработки новой и более эффективной политики полной занятости. Во время пандемии цены резко выросли, поскольку запутанные глобальные цепочки поставок привели к дефициту, трениям и простой недоступности определенных товаров. Выходя за рамки пандемии, подход к промышленной политике представляется наиболее эффективным способом решения проблемы изменения климата. Достижение уровня инвестиций, необходимого для обезуглероживания и электрификации нашей экономики, вероятно, потребует чего-то большего, чем повседневное функционирование рынков капитала и сырьевых товаров.

“Промышленная политика” — это невероятно широкое понятие, охватывающее целый ряд исторических реализаций: от французского дирижабля до японского MITI, от особых экономических зон Китая до Плана Маршалла и бесчисленного множества других. В отличие от многих других экономических дискурсов, попытки разработать транскультурные или трансинституциональные объяснения или модели промышленной политики в последние годы были редкостью. Многое из нижеследующего опирается на более старую традицию сторонников развития, которая прослеживается от Александра Гамильтона до Рузвельта и Альберта О. Хиршмана, каждый из которых по-своему скептически относится к “рынку”. Что объединяет каждый из этих подходов, так это то, что у них были четкие — часто ориентированные на развитие — цели и что они касались метода, с помощью которого правительство осуществляло или спонсировало инвестиции в физический потенциал, помогая управлять рынками для достижения публично определенных экономических целей. В большинстве случаев программы промышленной политики были достаточно долгосрочными — от 20 до 50 лет. Для таких длительных проектов может быть полезно начать с карты-плана.

Моя цель сегодня — изложить общую архитектуру макроэкономических аспектов одного из возможных подходов к зрелой промышленной политике. Чтобы расчистить почву для нового американского дискурса о промышленной политике, я попытаюсь сгруппировать основные макроэкономические функции успешной промышленной политики в несколько простых дуализмов. Все эти дуализмы основаны на идее, заимствованной у центрального банка: идее “макропруденциальной” политики. Для центральных банков макропруденциальная денежно-кредитная политика — это совокупность правил и вмешательств, направленных на обеспечение стабильности финансовой системы в целом, а не какого-либо конкретного финансового учреждения. По аналогии, целью макропруденциальной фискальной политики должна быть стабильность совокупных инвестиций и производственной структуры экономики в целом, а не какой-либо конкретной фирмы или сектора в отдельности. Аналогия, очевидно, неточна, но как аналитический подход она оказалась полезной для моего мышления при работе над предложениями по промышленной политике для полупроводников, энергетики и других секторов, поэтому я хотел бы поделиться ею в надежде, что она поможет другим.

У макропруденциальной фискальной политики есть две стороны: антикризисная (анти-рецессионная) политика и промышленная политика. Часто предполагается, что эти две стратегии взаимосвязаны — программы инвестиций в инфраструктуру часто внедряются в качестве немедленного решения проблем рецессии, — однако роль каждой из них станет намного яснее, если мы разделим их. После кризиса 2008 года мы узнали, что “не существует такого понятия, как готовый проект”. Между принятием Закона о восстановлении экономики и реинвестировании в США и получением первых зарплат американцами, работающими над проектом, прошли годы. Однако это не критика или провал промышленной политики.

Антикризисная политика воздействует на спрос, чтобы обезопасить рынок труда, гарантируя, что, когда американцы теряют рабочие места, предприятия также не теряют клиентов. Эта политика чрезвычайно хорошо сработала во время пандемии, поскольку помощь по безработице в связи с пандемией, расширенное страхование по безработице, налоговая льгота на детей и ряд других программ гарантировали, что основная часть экономики сможет пережить в противном случае масштабный негативный шок для спроса. Антикризисная политика должна быстро и непосредственно влиять на спрос во время спадов, чтобы сохранить платежеспособность и расходы. Это то, чего не может сделать промышленная политика.

Вместо этого промышленная политика воздействует на предложение — хотя на самом деле цель состоит в том, чтобы действовать выше непосредственного “предложения”, оперируя “производственными мощностями” или способностью фирм и цепочек поставок наращивать предложение в ответ на увеличение спроса. Благодаря медленной и устойчивой поддержке конкретных инвестиционных проектов промышленная политика может направлять макроэкономику в целом, как на уровне отраслевой структуры, так и направления инноваций. Это руководство может быть использовано для достижения широкого спектра результатов, от обеспечения доступности лития для отечественных производителей автомобилей до обеспечения доступности ключевых компонентов для производства полупроводников и другой электроники.

Вместе антикризисная политика и промышленная политика составляют целый макроэкономический инструментарий. Антикризисная политика проводится быстро и просто, промышленная политика — медленнее и сложнее. Если бы мы действовали в соответствии с этими принципами до пандемии, мы, вероятно, столкнулись бы со значительно меньшими экономическими потрясениями, поскольку предприятия оставались бы уверенными в масштабах реакции правительства на пандемическую рецессию. Не зря инфляция в годовом исчислении на несколько процентных пунктов все еще ниже из-за решения автопроизводителей в первые месяцы пандемии отменить свои невыполненные заказы на ключевые полупроводники в преддверии продолжительного экономического спада 2008 года. Они хорошо усвоили свой урок — тем хуже для остальных из нас, что это был неправильный урок.

Итак, каковы цели зрелой макропруденциальной промышленной политики, в которой нуждается американская экономика? По сути, существует два вида целей: цели, в которых промышленная политика действует самостоятельно, и цели, в которых промышленная политика направлена на повышение эффективности и устойчивости антикризисной политики.

Промышленная политика всегда играла решающую роль в развитии новых отраслей промышленности и новых производственных мощностей. Меняющаяся экономика потребует изменения набора ресурсов. Прямо сейчас стратегия разработки новых ресурсов заключается в том, чтобы они становились все более дорогими, привлекая на рынок новых производителей. Однако эта стратегия чревата подводными камнями и препятствиями. По мере развития сегодняшней геополитической ситуации промышленная политика должна быть готова направить экономику туда, куда ей необходимо, чтобы справиться с будущими вызовами на каждом этапе цепочки поставок.

Достижение перехода к изменению климата также будет в значительной степени зависеть от программ, традиционно связанных с промышленной политикой. Борьба с изменением климата потребует невероятных инвестиций как в смягчение последствий, так и в адаптацию. Недавний отчет Bloomberg BNEF оценивает эту потребность в инвестициях более чем в 170 триллионов долларов в период с настоящего момента по 2050 год. Обеспечить такой уровень инвестиций без использования средств на балансе американского правительства просто нереально.

Промышленная политика и антикризисная политика являются ключевыми для достижения цели поддержания производственных мощностей. Главный урок пандемии заключался в том, что экономика США не в состоянии плавно перейти от иностранного производства к внутреннему. Это проблема. Успешная промышленная политика должна обеспечивать поддержание достаточных резервных мощностей для проведения эффективной антикризисной политики без угрозы чрезмерной инфляции по мере продолжения восстановления.

Кроме того, значительная часть сокращенных мощностей в экономике США была сокращена во время рецессий, которые были встречены недостаточной реакцией со стороны спроса. Во время этих сокращений ключевые секторы, такие как жилищное строительство, производство полупроводников и автомобилестроение, потеряли рабочих и физический потенциал. Мы все еще видим шрамы от этих потерь и сегодня. Надлежащее и своевременное внедрение антикризисной политики такого масштаба, которая была предпринята в ответ на пандемию, могло бы, вероятно, частично предотвратить эту потерю потенциала, облегчив сегодняшнюю работу промышленной политики.

Другой ключевой целью промышленной политики является стабилизация уровня инвестиций на протяжении всего делового цикла. Колебания уровня инвестиций — будь то во время рецессии или без нее — могут оказывать огромное воздействие на занятость как на совокупном, так и на отраслевом уровнях. Эти колебания также препятствуют развитию основного капитала, оставляя нас с менее сложной и менее устойчивой экономикой, чем мы могли бы иметь в противном случае.

Конечной целью взаимоусиливающей макропруденциальной фискальной политики является достижение полной занятости без чрезмерной инфляции. При любом восстановлении — даже при сохранении производственных мощностей — спрос часто растет быстрее предложения, поскольку вновь нанятые работники тратят свою заработную плату. Инфляция, вызванная этим в течение цикла пандемической рецессии, заставила некоторых усомниться в том, что существенная финансовая поддержка “стоила инфляции”. При надлежащем поддержании производственных мощностей увеличение предложения для удовлетворения спроса на выходе из рецессии произойдет быстрее, что остановит инфляцию, даже несмотря на то, что рынки труда продолжают укрепляться. Это противоречит большей части общепринятой экономической мудрости, но после драматического политического успеха пандемии нет веских причин — моральных или экономических — позволять системе стабилизировать себя за счет безработицы.

Теперь, когда мы разобрались с принципами, каково положение дел на сегодняшний день?

В настоящее время существуют три крупных закона о протоиндустриальной политике, сотрудники которых лихорадочно работают над внедрением: Закон о снижении инфляции, Закон о чипах и науке и IIJA. Каждая из этих программ решает разные проблемы, но имеет схожие подводные камни: недостаточно данных, недостаточная координация. Однако разработка решений этих проблем все еще возможна, в зависимости от того, как реализуются эти программы.

Эффективная и долгосрочная промышленная политика потребует от нас изменения того, как государство “видит” рынок. Часто промышленную политику высмеивают за то, что она “выбирает победителей” или оказывает чрезмерное влияние на микроэкономическом уровне. Тем не менее, микроэкономический уровень не является подходящим для разработки или оценки макропруденциальной политики. Необходимо разработать новые данные и инструменты, чтобы правительство США могло понять роль и влияние промышленной политики. Это может означать ежегодные и более детализированные таблицы затрат и выпуска, более детализированную статистику труда и цен или более унифицированные категории экономической деятельности для получения более точного синоптического представления. Благодаря этим данным правительство получит более четкое представление о проблемах, с которыми столкнется экономика в ближайшем будущем, что позволит им лучше договариваться с партнерами в промышленности, а также более адекватно ориентировать политику в области инвестиций и рынка труда.

Я надеюсь, что это небольшое упражнение по продумыванию возможной структуры промышленной политики приведет к более эффективному диалогу между теми, кто работает над макроэкономической стороной, и теми, кто работает над другими, более качественными аспектами промышленной политики.