САНКЦИИ: СРАВНИТЕЛЬНАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ

Все все понимают. Вынужден поставить эту фразу в начало статьи… поскольку «все все понимают». Эта статья — перевод колонки автора для Mises Institute (USA, Alabama).

Предидущая статья автора для Mises Institute на тему ошибок политики ФРС: mises.org/power-market/inflation-just-beginning-few-words-about-how-state-multiplies-risks  

Указываю эту ссылку, поскольку некоторые читатели этого уважаемого ресурса просили дать ссылки на мои публикации на английском языке. К сожалению большинство из них в специальных доступах, эта — в свободном. 

1.

Санкции – это способ принудить санкционируемое государство к сотрудничеству, т.е. отказаться от конфликта. Это может касаться государств, конфликтная энергия которых направлена внутрь страны, т.е. против своего населения.  Но в подавляющем большинстве случаев санкции вводятся против государств, демонстрирующих внешнюю агрессию и переносящих конфликт за свои границы. Санкционное давление, в общем, направлено на две основные группы агентов – граждан санкционируемой страны: на властные и экономические элиты и на остальное население. Для каждой группы существуют различные санкционные стимулы, соответственно санкции различаются в зависимости того, каких агентов они призваны стимулировать. 

2.

Санкции в целом укладываются в две категории – целевые и широкие. К целевым санкциям относятся санкции против конкретных компаний, людей и процессов. К широким санкциям относятся санкции против государственных активов, глобальных процессов. 

Широкие санкции вводятся против государств, которые угрожают глобальному миру и стабильности глобальных процессов. Таргетированные санкции затрагивают блокировку активов и транзакций элит, возможность кросс-граничных передвижений, возможность пользоваться лакшери-продуктами. Также к целевым санкциям можно отнести экономические санкции, касающиеся определенных компаний. 

В отношении агрессивных диктатур, создающих и эскалирующих внешнеполитическое напряжение, вводятся оба вида санкций. Подобная стратегия использовалась для санкционирования разных режимов – Ирака, Ирана, Ливии, Сирии, Венесуэлы, Северной Кореи и пр. 

3. 

Какова зависимость между вводимыми санкциями и поведением санкционируемого государства, другими словами, насколько и при каких условиях санкции могут быть эффективны? Насколько санкции объединяют или разъединяют население и элиты? Каков наиболее эффективный набор и соотношение целевых и широких санкций, работают ли эти две категории вместе или по отдельности? Ответить на эти вопросы можно через сравнение мер, вызывающих издержки для населения в целом, с мерами, создающими издержки для элит. Для этого удобно будет ввести концептуальную модель, основанную на теории конфликтов и других базисах современной институциональной экономики  и науки о принятии решений (decision science) в целом. 

4. 

Вводная модель представляет из себя следующую конструкцию. Субъект-интересант – это сторона, вводящая санкции. Объект – это сторона, принимающая санкции. Объект включает в себя две основные группы агентов: политические элиты и население. 

Основанная цель давления на объект — склонить его к сотрудничеству вместо конфликта.  Эта цель может быть достигнута двумя путями: i) изменением интересов и стратегии действующих элит, ii) сменой элит. 

Для изменения политики через изменение курса действующими элитами или через смену элит, соответственно, могут быть использованы следующие санкционные стратегии. 

Первая — целевые санкции для повышения издержек элиты и для формирования ожиданий роста издержек в будущем. Это может привести либо к смене предпочтений действующей элиты, либо к внутренней ротации элит через смещение правящей группы или персоны.  

 Вторая — широкие санкции, затрагивающие население, для формирования социального недовольства и стимулирования политического давления со стороны населения на действующие элиты либо смену элит. 

Соответственно и целевые, и широкие санкции могут быть направлены как на изменения предпочтений и интересов действующих элит через рост их издержек и социальное политическое давление, так и на смену действующих элит через давление внутри элит или социальное волнение. 

Эффективность санкций зависит от того, как агенты объекта воспринимают предпочтения субъекта – интересанта — как позитивные или как негативные. 

Позитивные предпочтения — это интенция к взаимному сотрудничеству и сосуществованию с априорным принятием потенциальных противоречий и обязательствами решать их на равноправной и взаимовыгодной основе. 

К негативным предпочтениям относятся те, которые предполагают политическое доминирование субъекта-интересанта, а сотрудничество рассматривается как ширма для использования ресурсов объекта в односторонних целях субъекта. 

5. 

Итак, ожидания агентов объекта — важнейший фактор успешности санкционного давления для скорейшего склонения объекта к сотрудничеству. Для достижения успеха интересанту необходимо избежать формирования негативных ожиданий агентов объекта и получения «эффекта флага» — объединения элит и населения против субъекта-интересанта. Для этого нужно создать четкие позитивные ожидания агентов от интересанта как от позитивного потенциального партнера, а не гегемона, склонного к доминированию и политике потребления ресурсов доминиона. 

Чтобы достичь формирования таких позитивных ожиданий у агентов объекта, санкции должны удовлетворять трем базовым критериям. 

Первый: базовые точки сотрудничества должны быть четко и ясно определены. Если сотрудничество ясно и четко не определено, агенты не могут ясно представлять и понимать, что должно быть сделано для отмены санкций. 

Второй: принципал должен взять на себя обязательства отменить санкции, как только определенные сторонами условия соблюдены и политические действия соответствуют консенсусным нормам и стандартам. Если санкции не планируются к отмене, это не создает стимулов у агента к изменениям: у элит — сотрудничать через смену курса или внутреннюю ротацию, а у населения — усиливать политическое давление на элиты или менять их. 

Третий: субъект-интересант должен давать ясные сигналы о том, что он не потенциальный гегемон и не блефует. Напротив, он намерен сотрудничать на взаимовыгодной основе в случае изменения курса объекта с конфликта на кооперацию. Это, как было упомянуто, необходимое условие для минимизации вероятности возникновения и укрепления «эффекта флага».

6. 

Широкие санкции работают в основном тогда, когда социальное давление в значительной степени определяет действие элит и их будущее. Такое давление более эффективно в отношении демократизированных стран, нежели автократий, где доминирует режимная пропаганда и репрессивная направленность внутренней политики. 

В автократиях социальное недовольство, простимулированное широкими санкциями, несет риски нового противостояния с субъектом-интересантом. Новые элиты или новый лидер, пришедшие к власти в результате социального волнения, могут использовать прежние авторитарные технологии информационной манипуляции и репрессий, чтобы купировать социальное недовольство и сформировать искаженные негативные ожидания от субъекта-интересанта.  В этом случае «эффекта флага» не удастся избежать. 

Поэтому широкие санкции наиболее эффективны в более демократизированных странах, где риски негативных оценок предпочтений субъекта-интересанта снижены. Многолетние широкие санкции привели к падению режима апартеида в Южной Африке, где «белый электорат» смог эффективно оказать давление на политиков и убедить остальное население в том, что демократизация принесёт мир, а не гегемонию иностранного субъекта. В то же время всеобъемлющие санкции в отношении жёстких автократий — Северной Кореи, Ирана, Кубы и пр. — не имели никаких существенных изменений режимов и курса их политики. 

Соответственно, в резко сместившейся к жесткой автократии, шанс того, что социальное недовольство от широких санкций может оказать давление на решения режима и изменить его курс в краткосрочном горизонте,  незначителен. Зато весьма существенны риски возникновения «эффекта флага» — объединения элит и населения, а также негативные восприятия предпочтений субъекта-интересанта.

Это означает, что целевые санкции — менее рискованный и более эффективный метод санкционного давления в условиях жесткой пропагандисткой автократии, преследующий цель изменения политики объекта в обозримом горизонте. Союзникам необходимо усилить целевые санкции в отношении элит с целью принудить их к сотрудничеству через смену интересов и активной политической стратегии или через внутреннюю смену правящей верхушки или домена. 

Преимущественно именно такая тактика может повысить шансы на сотрудничество в условиях автократии, одновременно манипулятивной и репрессивной. Элиты в таких режимах могут получать особые персональные выгоды от закрытости и отказа от сотрудничества. И такие особенные персональные выгоды могут не согласовываться с выгодами остальной элиты или населения. Максимизация целевых санкций несет в себе наибольшую надежду преодолеть персональные выгоды высшей элиты от несотрудничества. Необходимо дать понять и элитам, и населению, что субъект-интересант не потенциальный узурпатор и гегемон, и исключить риски «эффекта флага». 

Парадокс в том, что иногда в автократиях целевые санкции могут усилить «эффект флага». Это может произойти тогда, когда элиты объекта не капитулируют перед требованиями субъекта-интересанта, а население расценивает это как сигнал к негативной оценке предпочтений субъекта и к позитивной оценке действий своей элиты, как будто направленной на защиту национальных интересов. В этом случае население еще менее склонно к революции и более склонно к поддержке элит. Поэтому так важно, чтобы целевые санкции были направлены и откалиброваны корректно. 

7.

Целевые санкции, подразумевающие блокировку активов и возможности свободных международных транзакций, прямо нацелены на агентов, принимающих действительно важные решения, реально влияющих на политический дискурс и способных изменить ситуацию в стране, как санкционном объекте, на политическую и экономическую элиту по всей ее вертикали и горизонтали. Однако наиболее важным санкционным действием на сегодняшний день представляется блокирование основного источника денежных потоков элиты как бюджетного бенефициара – выручки от экспорта природных ресурсов и, в первую очередь, энергоносителей. 

Помимо того, что нефтегазовое эмбарго резко снизит возможности и сузит временные горизонты финансирования внешних военных операций, оно способно критически уменьшить доходы  элиты. Это, безусловно, будет значительным усилением стимулов для элит изменить интересы и способы их удовлетворения через смену политической стратегии или смещение правящей группы. При этом, как уже упоминалось, эти стимулы должны быть усилены субъектом-интересантом обязательством отказаться от эмбарго или частичной блокировки углеводородного экспорта страны — объеета санкций, как только санкционируемая сторона начнет сотрудничать в определенных сторонами рамках и условиях.

На сегодняшний день сторона субъекта-интересанта, в первую очередь, Европа не решилась на введение подобных ограничений, однако то, что они будут введены, не вызывает никаких сомнений. Причины задержки очевидны. Во-первых, это известная проблема Евросоюза – разность экономических интересов и положения стран-участников, а также  слабость в принятии централизованных решений. Во-вторых, это безусловно высокие трансакционные и прочие издержки, которые понесут европейские экономики в случае отказа от энерго-импорта или его дисконтирования из санкционируемой страны. 

8.

Однако множество исследований как в Европе, так и США ясно показывают, что проблема ограничения экспорта из санкционируемой сырьевой автократии  слишком преувеличена, хотя безусловно имеет место.  

Существуют различные варианты ограничения экспортной выручки страны-объекта при одновременном не полном отказе от импорта ее углеводородов. В различных исследованиях Strum (2022) и Gros (2022) утверждается, что выгоды от тарификации и квотирования импорта энергоносителей из страны-объекта способны компенсировать проседание доходов домохозяйств и корпоративных агентов. Подробное исследование Chepeliev, Hertel, Mensbrugghe (2022) говорит о том, что угроза для ВВП Германии вследствие отказа от импорта нефти и газа из санкционируемой авткоратии составляет потерю 2%-6% ВВП.  В колонке Guriev и Itskhoki (2022) для Der Spiegel, также упоминаются подобные цифры. В исследованиях Hosoi и Johnson (2022) предлагается контролировать транспортировку нефти, доходы противоположной  стороне должны быть переданы только по окончании соответствующих внешнеполитических действий, любые сделки возможны только на основании выданных особых разрешений. Chaney, Gollier, Philippon, Portes (2022) говорят о том, что налог на импорт газа из страны-объекта уменьшит спрос уже к началу зимы 2023, доходы самой санкционируемой стороны от экспорта сократятся, а налоговые поступления могут быть реверсированы для компенсации роста расходов агентов. Наконец, даже Paul Krugman (2022), нобелевский лауреат и кейнсианец, в одной из последних статей отчетливо заявил, что Германия и Объединенная Европа должны ответить за свои необдуманные энергетические решения и «соглашательскую» политику в отношении авторитарного режима страны-объекта — сырьевого экспортера — приведшие к текущему активному внешнеполитическому конфликту, указав при этом на то,  то европейцы обязаны пойти на принятие факта некоторой экономической стагнации, которая не смертельна и вполне исправляема. Кругман приводит ряд расчетов, подтверждающих общий консенсус.

9.

Подводя итог, можно сказать, что наиболее эффективной санкционной стратегией для субъекта-интересанта в отношении авторитарного сырьевого государства — экспортера природных ресурсов, являются целевые санкции и их максимальное распространение и ужесточение. Целевые санкции в условиях автократии направлены на ограничение интересов и увеличение издержек основного класса агентов санкционного объекта — политической и экономической элиты, — как главного актора, принимающего стратегические решения. 

Широкие санкции уступают в эффективности целевым по нескольким причинам. Во-первых, в автократии элиты имеют практически неограниченные возможности монопольной информационной пропаганды и репрессивного подавления инакомыслия, что в совокупности делает население как действенного агента неэффективным для целей субъекта-интересанта. Во-вторых, широкие санкции имеют значительный временной горизонт отложенного действия. В-третьих, они способны усилить «эффект флага» — поддержку населением действий элиты в случае, если население имеет негативные ожидания и оценку предпочтений субъекта-интересанта как потенциального внешнего гегемона и экстрактора ресурсов. 

Важной целью санкционного давления в отношении авторитарного рентного государства являются доходы от экспорта сырьевых ресурсов, в первую очередь – от нефти и газа. С одной стороны, это значительно ограничивает доходы политической элиты как бюджетных бенефициаров и стимулирует их к изменению политического вектора, С другой стороны, это позволяет снизить возможности финансирования агрессивных внешнеполитических операций и сократить их потенциальный временной горизонт. 

Издержки, которые понесут экономики — стороны субъекта-интересанта — от полного отказа, частичного ограничения или тарификации энергоносителей из санкционируемой страны существенны, но не критичны и составят от 2% до 6% падения ВВП европейских стран, а падение доходов домохозяйств и частного бизнеса может быть компенсировано государственными субсидиями и доходами от возможной тарификации и введенных налогов на топливный импорт из страны — объекта санкций.