Вызовы, стоящие перед пенсионной системой России

 

• Прогнозируемые демографические тенденции сигнализируют о необходимости значительного увеличения государственных пенсионных расходов в ближайшие десятилетия
• Рост расходов на социальное обеспечение ведет к увеличению долговой и фискальной нагрузки, что окажет негативное влияние на экономику России
• Избежать проблем, связанных с пенсионными расходами, можно за счет повышения пенсионного возраста и сохранения накопительного элемента пенсии

 Пенсионная система перед бурей?
Будущее пенсионной системы является одним из важнейших вопросов, как для экономики современной России, так и мира в целом. С точки зрения истории, наличие всеобщих социальных выплат по возрасту является скорее длительным экспериментом, так как впервые оно было осуществлено лишь в конце 19 века в Германии. С тех пор в мире произошли значительные демографические изменения, которые уже в ближайшем будущем несут угрозу государственным финансам.

Поскольку проблема для человечества является достаточно новой, возможно  существует некоторая недооценка её потенциальной угрозы. Тем не менее, в последнее десятилетие все больше политиков экономистов сосредоточено на поисках реформ, которые позволят оптимизировать соотношение размера пенсионных выплат и долгосрочную стабильность финансовой системы. 
Ряд стран, например, Италия, Греция или Испания нашли решение в виде увеличения долгов и повышения налогов, что тяжелым бременем легло на экономику  и во многом стало причиной их неспособности восстановиться от последнего кризиса. Сходные проблемы современной России пока выглядят не столь катастрофичными, однако, в долгосрочной перспективе они несут не меньшую опасность.
Пенсионный фонд России пока лишь наполовину покрывает свои обязательства за счет  страховых взносов, что вынуждает финансировать недостаток за счет безвозмездных поступлений из федерального бюджета на сумму около 3 трлн. рублей в год, что составляет около 4%от ВВП. Прогнозируемые демографические тренды сигнализируют о том, что разрыв будет только увеличиваться. Мы предлагаем оценить масштаб проблем в пенсионной сфере, с которыми Россия может столкнуться в 21 веке  и предложить ряд способов предотвращения финансовой нестабильности.  

Черты российской пенсионной системы
До 2002 года пенсионная система России была основана на принципе солидарности, то есть выплаты текущих пенсий производились  из отчислений действующих работников. В соответствии с мировыми тенденциями за последнее десятилетие была осуществлена попытка формирования накопительной составляющей пенсии.
С 2002 до 2010 год размер будущих пенсий в России был основан на базовой, страховой и накопительной составляющей. Базовая часть представляла собой минимальный размер выплаты ежегодно индексируемый государством. Страховая часть зависела от размера социальных отчислений гражданина в течение жизни, но выплачиваться должна из взносов текущих работников.  Инновационная составляющая в виде накопительной части заключалась в том, что она формировалось за счет взносов работника в течение жизни, а потом выплачивалась из накопленного фонда. Отчисления на пенсионные нужды производились с помощью Единого социального налога  (ЕСН), доходы от которого изначально шли в федеральный бюджет.
 
В 2010 году ЕСН был заменен взносами в специализированные фонды, в том числе в Пенсионный фонд, что привело к созданию современной архитектуры пенсионной системы. Тем не менее, отдельные правила её функционирования меняются практически каждый год. Новая система в 2015 году предполагает выделение накопительной части из общей трудовой пенсии. Трудовая пенсия будет формироваться за счет страховых взносов (10%), и рассчитываться на основе коэффициентов, в которые будет конвертироваться взнос, а также фиксированной выплаты (3935 рублей в 2015 году). Еще 6% являются полностью солидарным платежом, то есть не участвуют в формировании будущей пенсии гражданина и направляются только на выплату текущих пенсий.
У будущего пенсионера появляется выбор, касающийся накопительной части. Он может ничего не делать и тогда, она фактически будет  упразднена, а все 6% пойдут в страховую часть.  Другой вариант – написать, заявление о желании сохранить накопительную часть пенсии и отправить её на управление в ВЭБ или Негосударственные пенсионные фонды (НПФ).
Несмотря на формальное существование накопительной части, все взносы в  НПФ в 2013 году были изъяты для покрытия текущего дефицита Пенсионного фонда, аналогичные действия будут предприняты и в 2014 году, что фактически означает возвращение к распределительному способу формирования пенсий, где каждое последующее поколение вынуждено оплачивать пенсии предыдущему.
Почему же вопрос о сохранении накопительной части пенсии так важен? Почему система, основанная солидарности, не может служить долгосрочной стабильности государственных финансов?  Ответ на эти вопросы лежит в сфере  анализа демографических тенденций.
 
 Демографический фактор – скрытая угроза стабильности
Развитые и многие развивающиеся страны столкнулись с двумя демографическими факторами, которые заставят или уже заставили их пересмотреть свою пенсионную политику. Во-первых, это резко замедлившиеся темпы рождаемости, которые ведут к сокращению динамики прироста населения. Если в середине 50-х годов в мире он составлял около 2% в год, то сейчас – 1,1%, к 2100 году по базовому прогнозу ООН он сократится до 0,1%. Для России характерен аналогичный процесс, однако, уже сейчас наблюдается убыль населения, характерная для многих развитых стран.  



Вторым важным демографическим фактором является изменения в возрастной структуре. Для России и стран ОЭСР в последние десятилетия был характерен паттерн роста количества пожилого населения. Доля людей старше 60 лет в России увеличилась с 7% в 1950 году до 18% к 2013 году. В результате отношение количества населения работоспособного возраста к числу людей старше 60 лет снизилось с 7 до 3 человек. До 2050 года этот тренд должен продолжиться и показатель упадет ниже 2. С учетом того, что не всё население в возрасте от 20 до 60 лет является экономически активным, а дополнительные льготы для отдельных профессий позволяют выходить на пенсию раньше, уже сейчас на одного пенсионера в России приходится чуть менее двух работников, к 2050 году показатель упадет ниже единицы. 

Представленные  демографические тенденции означают наличие следующих вызовов:

• Рост продолжительности жизни ведет к значительному увеличению численности пожилого населения
• Для России характерен спад в темпах рождаемости, присущий для большинства стран с высоким уровнем ВВП на душу населения. Это означает, что количество работников, которые должны обеспечивают выплаты пенсионерам, будет падать
• Главное последствие рассматриваемого процесса для экономики —  увеличение социальных расходов в ВВП, ужесточение фискальной нагрузки
• Результатом подобной политики станет замедление экономического роста, недостаток средств для инвестиций, ухудшение делового климата, искажение стимулов к труду, искажение стимулов на рынке труда

 
Каким образом демографические тенденции повлияют на бюджетную политику?


При попытках индексировать пенсии, темпом сопоставимым с увеличением заработной платы, старение населения будет вести к росту доли социальных расходов государства в ВВП. Государство, чтобы сохранить отношение средней пенсии к зарплате на постоянном уровне будет вынуждено либо увеличивать долг, либо повышать налоги. В долгосрочном периоде это ведет к неустойчивости экономической системы. Отметим, что прошедшее десятилетие стало началом прогнозируемой тенденции, так как доля пенсионных расходов в ВВП увеличилась с 6% в 2001 году до 8% в 2013. 

По нашим расчетам, основанным на среднем демографическом прогнозе ОЭСР для России, в случае индексации пенсий  государством в соответствии с темпами экономического роста, объем пенсионных расходов должен продолжить рост с 8% в 2013 году до 12% в 2025 году, а к середине века – до 16%. 

Даже относительно текущих мировых примеров доля в 12% не будет являться уникальной. Современная Италия, Франция и Австрия имеют схожий показатель уже в 2014 году, однако неминуемым следствием этого является несбалансированность государственных финансов и тяжелое фискальное бремя.
За предыдущие 2% увеличения  доли пенсионных расходов в ВВП пришлось расплатиться не только дополнительными нефтегазовыми доходами, но и повышением ставок пенсионных взносов. Они были  увеличены с  20% до 22% в 2010 году. С учетом демографических трендов, чтобы обеспечить пенсиями людей в 2025 году, их необходимо поднять до 34% (с учетом сохранения поступлений из федерального бюджета) и до 44% к 2050 году. Перспектива необходимости значительного повышения налогов сейчас может казаться отдаленной, однако в  долгосрочном периоде она несет серьёзную угрозу конкурентоспособности экономике и ведет к полномасштабному экономическому кризису.
 
Возможные варианты решения пенсионной проблемы

• Сокращение темпа роста пенсий
• Повышение собираемости социальных взносов
• Повышение пенсионного возраста
• Импорт рабочей силы
• Сокращение расходы на другие статьи бюджетов
• Формирование накопительного элемента будущей пенсии

Сокращение пенсионных обязательств
Государство отказывается повышать пенсии темпом выше, чем происходит рост заработной платы. В России уже частично реализуется подобный сценарий. Например, в 2014 году индексация страховой части пенсии составит  6,5%, что даже ниже ожидаемого темпа инфляции за год. Однако для того, чтобы к 2025 году доля государственных пенсионных расходов в ВВП не выросла, средняя пенсия должна быть на 40% ниже современного уровня (в нынешних ценах). Для России такой сценарий является крайне нежелательным, так как по мировым стандартам текущий объем пенсионного обеспечения относительно зарплаты и так является крайне низким, составляя всего 30%.

Повышение собираемости социальных взносов
По данным Росстата, средняя зарплата в России в 2013 году составила 29 792 рубля, при этом общая численность трудящегося населения оценивалась в 71 млн. человек. С учетом ставки пенсионных взносов в размере 16% (без учёта накопительной составляющей) совокупные сборы должны были бы составить около 4 трлн. рублей, но в реальности они не превысили 3 трлн. рублей. Это означает, что собираемость налога на данный момент составляет около 80%, а остальные средства остаются в теневом секторе. Повышение эффективности собираемости налогов могло бы частично сократить дефицит ПФР, однако в долгосрочной перспективе это не решает проблем пенсионной системы, так как повышать ставки сборов придётся в любом случае.
Повышение пенсионного возраста
С экономической точки зрения одним из самых простых способов решения демографической составляющей пенсионной проблемы является изменение возраста выхода на пенсию. Практически полностью снимет необходимость ужесточения  налоговой нагрузки для России его увеличение на 5 лет для мужчин и женщин, что позволит почти на 9 млн. человек увеличить количество работающих людей и настолько же уменьшить число пенсионеров. К 2050 году доля пенсионных расходов в ВВП вновь вырастет, но не превысит 12,5%.  

По политическим причинам подобный шаг является крайне непопулярным и сильно ударит по электоральному рейтингу правящих структур, поэтому современной России повышение пенсионного возраста на 5 лет выглядит маловероятным сценарием. Однако в течение ближайшего десятилетия мы не раз увидим попытки поднять его хотя бы на 1-2 года. Отметим, что по сравнению со странами ОЭСР, Россия имеет один из самых низких официальных пенсионных возрастов для мужчин (60 лет – только в Корее и Турции) и самый низкий  для женщин – 55 лет.
 
 
Привлечение иностранной рабочей силы и уменьшение объема расходов на прочие статьи бюджета
Обе меры могут являться лишь временным способом уменьшения остроты проблем и не решают долгосрочных целей пенсионной системы. Массовый импорт рабочей силы включает в себя высокую долю неквалифицированных рабочих, которые, на примере современной России, зачастую не платят социальных взносов. Помимо этого, адаптация граждан иной национальности, относящихся к низшей категории доходов, для предотвращения конфликтов на национальной почве влечет увеличение прочих статей социальных расходов, например, на образование и медицину.  
Финансирование пенсионных расходов за счет других статей консолидированного бюджета означает лишь оттягивание момента для принятия прочих мер. Например, в таком случае доля пенсионных расходов в ВВП достигнет 12,5% не в 2025, а в 2030 году, что кардинально не меняет сути.
 
Введение накопительного элемента
Правительство России в последнее десятилетие сделало ставку на другой способ решения пенсионной проблемы – создание накопительной части пенсии. Её функционирование основывается на том, что вместо пенсионного фонда часть взносов (в России — 6%) направляется в специализированные фонды, которые инвестируются в акции и инструменты долгового рынка. Накопленный доход затем выплачивается пенсионеру, являясь добавкой к страховой части пенсии.
При такой схеме государство фактически принуждает будущего пенсионера осуществлять сбережения, чтобы потом отказаться от части собственных обязательств. Будущая пенсия фактически приобретает зависимость от экономического процветания страны, а не от воли политиков. Государственные финансы в области пенсионных расходов в перспективе принимают более здоровый вид, а экономика получает долгосрочные средства для инвестирования. 

Среди развитых стран наибольшего успеха в формировании накопительных пенсионных фондов добились, прежде всего, представители бывшей Британской Империи, что можно объяснить существованием высокой культурой сбережений. В Великобритании, США, Австралии и Канаде доля выплат по накопительным пенсиям составляет от 3 до 5% в ВВП. По этому показателю в лидерах также находятся Нидерланды, Дания, Швейцария и Исландия. В абсолютном выражении безоговорочным лидером по количеству активов под управлением пенсионных фондов является США. Показатель для страны составляет почти 19 трлн. $, что больше чем у всех остальных стран вместе взятых. Еще больше впечатляет то, что накопительный элемент в США не является обязательным и полностью складывается из добровольных сбережений граждан. 

В России за 10 лет участниками накопительной пенсионной системы смогли стать более 20 млн. человек, а к концу 2013 её общий активы достигли 2,5 трлн. рублей (около 4% от ВВП), из которых около 0,9 трлн. отравилось в НПФ, а 1,5 трлн. перешли в управление государственного «Внешэкономбанка». Отметим, что топ-10 НПФ управляют более 70% активов, что говорит об относительно высокой концентрированности отрасли. Крупнейшими из них являются «Лукойл-Гарант», «Благосостояние» (подконтрольный РЖД) и «Сбербанк», к середине 2014 года аккумулировавшие почти 300 млрд. рублей пенсионных накоплений.
Их средняя доходность  за последнее десятилетие оказалось гораздо ниже темпов роста пенсий нынешних пенсионеров. Средняя пенсия с 2008 по 2011 год росла темпом в 20-30% (в номинальном выражении), в то время как доходность крупнейших НПФ не превышала 20%, а в 2008 и 2011 годах была близка к нулю. Тем не менее, после 2011 года наблюдается схождение между ростом пенсий и доходностями НПФ, которые уже превышают инфляцию. 

Построение накопительной системы является сложным процессом, занимающим продолжительный период времени. Несмотря на то, что в России она начала формироваться в середине  нулевых годов, первые полные выплаты должны  произойти только в 2022 году для вышедших на пенсию женщин и в 2027 году – для мужчин (если накопительный элемент будет сохранен).  Это означает, что попытки обвинить накопительную пенсионную систему, основываясь на относительно низкой доходности за 7-10 лет функционирования (как минимум три из них пришлись на мировой финансовый кризис) являются нелогичными. Грамотно инвестированные накопления в долгосрочном периоде позволяют получить экономически обоснованную пенсию, а не профинансированную за счет политического популизма.
 
Преимущества накопительного элемента пенсии:

• В краткосрочном периоде индексация государственной пенсии может выглядеть более привлекательной, чем рыночная доходность. Однако в долгосрочном и даже среднесрочном периодах такое расхождение не может сохраниться, так как набравшая обязательств страна будет вынуждена сокращать пенсионные расходы, чтобы сбалансировать свои финансы.
• Для экономики увеличение долгосрочных сбережений будет означать рост предложения денег, а, следовательно, более низкие процентные ставки, позволяющие нарастить инвестиции, обеспечить более высокие темпы экономического роста и низкие показатели инфляции.
• Для государства накопительный элемент позволяет снять часть обязательств в будущем, что позволит снизить расходы и сбалансировать бюджет
• Накопительный элемент заставит граждан более требовательно относиться к защите бизнеса в стране, так как сделает их его собственниками. Это в свою очередь позволит улучшить защиту частной собственности и  вовлечь большие массы граждан в политические процессы

 
Накопительный элемент пенсии создает преимущества для многих субъектов экономики, однако, логично предположить, что если бы он обладал одними достоинствами, то все бы страны мира в скорейшем времени начали его применение. На практике мы видим, что некоторые государства стоят в стороне от накопительной системы, а некоторые, как, например, Россия готовятся от неё уйти, поэтому мы должны упомянуть о её рисках и недостатках:

• Будущие пенсии подвергаются риску из-за присутствия рыночного фактора их формирования. Например, в острый финансовый кризис коммерческий пенсионный фонд может потерять значительную сумму денег или вовсе обанкротится. Это требует усилий государства по законодательному гарантированию сохранности накоплений. Так же отметим, что от риска банкротства полностью не может уберечься и государство, поэтому необходимо осознавать, что любая пенсионная система содержит в себе риск.  
• Неосведомленность граждан о новом  продукте может стать причиной для мошенничества, поэтому процесс лицензирования НПФ, предпринятый Центральным банком, является правильным направлением деятельности. Тем не менее, лицензирование не должно быть поводом для изъятия средств, чтобы покрыть текущий дефицит пенсионного фонда, как это происходит сейчас.
• В России накопительный элемент будет оставаться под атакой со стороны ряда политических сил, так как, по сути, замораживает часть доходов, которые могли бы направиться финансирование текущих обязательств. Стабильность компонентов пенсионной системы является основой доверия к ней, поэтому необходимо законодательно запретить любые изменения в порядке его формирования. Возможно, упоминание о сохранении накопительного элемента следует закрепить в основном законе государства – Конституции. 

 
Будущее пенсионной системы России
Основная цель любой пенсионной реформы заключается в комбинации целей по увеличению доходов лиц пенсионного возраста и сохранения долгосрочной финансовой стабильности  экономики. С учетом существующих и потенциальных демографических трендов, характерных для многих стран мира, Россия будет вынуждена решать проблему сбалансированности государственных бюджетов и внебюджетных фондов в области социальных расходов. При сохранении распределительного принципа к 2025 году, чтобы обеспечить прирост пенсии на уровне зарплаты необходимо либо увеличить сборы в пенсионный фонд до  34%, либо поднять средний возраст выхода на пенсию на 5 лет. Не меняя этих параметров сохранить сбалансированность бюджетов в долгосрочном периоде можно лишь за счет увеличения пенсий меньшим темпом, чем рост реальных зарплат.   
Накопительная часть пенсии поможет снять часть обязательств государства перед пенсионерами, однако в полной мере ощутить её эффект они смогут ощутить лишь через десятилетие. По настоящему оценить преимущество от накопления реально только с учетом создания государством  условий в виде защиты частной собственности, ведения бизнеса, низкой инфляции и снижения уровня коррупции. В этом случае долгосрочная доходность от инвестирования будет выше, чем от перераспределения ресурсов государством.
В ближайшее десятилетие российское правительство должно выполнить ряд следующих шагов:

• Обеспечить стабильность пенсионной системы, принятые правила должны быть неизменными на протяжении  длительного периода времени. Любые поправки способствуют потери  доверия со стороны населения, в том числе и ухудшению отношения к накопительной части
• Необходимо сохранить накопительный элемент, позволив будущим пенсиям граждан быть менее зависимыми от воли политиков, а государственным финансам более сбалансированным
• Поддержать процесс лицензирования НПФ, но не использовать его в качестве повода  для изъятия накоплений
• Повысить требования к пенсионерам, чтобы сбалансировать социальные бюджеты. Наиболее благоприятным  вариантом для экономики станет повышение среднего пенсионного возраста на 5 лет с сокращением числа льготных групп пенсионеров. Учитывая, возможную жёсткую социальную реакцию более разумно совместить увеличение пенсионного возраста на 2-3 года и повышение ставок социальных взносов на 4-6%.
• Улучшить защиту миноритарных акционеров, защиту частной собственности и условия ведения бизнеса, часть прибыли которого, минуя налоги и сборы, направлялась бы в пенсионные накопления граждан в виде дивидендов и процентов по займам.