Федеральный бюджет на 2018-2020 годы - режим жесткой экономии

В настоящее время в Госдуме находится на рассмотрении проект федерального бюджета на 2018–2020 гг. Его отличительными чертами являются консервативный прогноз цены на нефть, сильное сокращение расходов в результате применения новых бюджетных правил и высокий уровень государственных заимствований. Кроме того, с началом в 2018 г. нового политического цикла может потребоваться наращивание расходов для решения задач, поставленных руководством страны. В конце сентября 2017 г. в Государственную Думу РФ был внесен законопроект о федеральном бюджете на 2018 г. и на плановый период 2019 и 2020 гг. (далее – законопроект). Проект федерального бюджета на предстоящие три года имеет следующие основные показатели – табл. 1. Общий уровень доходов федерального бюджета в долях ВВП, согласно законопроекту, сократится с 16,0% ВВП в 2017 г. до 14,8% ВВП к 2020 г. Основным фактором его снижения станет динамика нефтегазовых поступлений вследствие крайне пессимистичной оценки мировых цен на нефть – 49,9 долл./барр. в 2017 г., 43,8 долл./барр. в 2018 г. и 41–42 долл./барр. в 2019–2020 гг. При этом прогнозируемое ослабление рубля к доллару не сможет в полной мере компенсировать снижение цен на нефть. По нашим оценкам, цена на нефть в рассматриваемом периоде будет колебаться на уровне 46–48 долл./барр. и ей будет соответствовать обменный курс в 60–63 руб./долл. В случае реализации подобных ценовых и курсовых ориентиров объем нефтегазовых доходов превысит заложенный в бюджете уровень на 0,1 п.п. ВВП в 2018 г. и на 0,3–0,4 п.п. ВВП в 2019–2020 гг. Поступления ненефтегазовых доходов ожидаются на стабильном уровне 9,8–10,0% ВВП, что в соответствии с бюджетными проектировками связано с улучшением макроэкономической ситуации, ростом качества налогового администрирования и индексацией ставок акцизов. 1. Основные характеристики федерального бюджета на 2018-2020 гг., млрд руб.

1. Основные характеристики федерального бюджета на 2018-2020 гг., млрд руб.

_{Источник: пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов».}

Поступления от основного источника ненефтегазовых доходов – НДС – прогнозируются в течение всего трехлетнего периода с небольшим превышением (0,3 п.п. ВВП) над объемом поступлений от данного налога в 2017 г. Доходы от налога на прибыль, «импортных» пошлин и акцизов в целом прогнозируются в долях ВВП для всего периода 2018–2020 гг. на уровне 2017 г., что является вполне обоснованным.

В 2018–2020 гг. планируется снижение общего объема расходов федерального бюджета с 18,1% ВВП в 2017 г. до 15,6% ВВП к 2020 г. Отметим, что в период с 2011 по 2017 г. расходы федерального бюджета не опускались ниже 18% ВВП.

В целом эффективность бюджетной консолидации последних лет традиционно оставалась достаточно низкой: с 2013 по 2017 г. расходы федерального бюджета сократились с 18,6 до 18,1% ВВП, при этом они выросли на 24% в номинальном выражении и сократились лишь на 9,7% в реальном выражении. Заметно ухудшилась структура расходов федерального бюджета: сокращению подверглись преимущественно производительные статьи расходов (инвестиции в инфраструктуру, науку и в человеческий капитал). Столь резкое сокращение расходов федерального бюджета – на 2,5 п.п. ВВП за ближайшие три года – связано с подстройкой бюджета под новое бюджетное правило, принятое в июле 2017 г.

Напомним, что, согласно правилу, предельный объем расходов определяется как сумма трех компонентов: 1) базового объема нефтегазовых доходов, рассчитанного при базовой цене на нефть на постоянном уровне 40 долл./барр. марки Urals, и соответствующей ей базовой цене на природный газ; 2) объема ненефтегазовых доходов, рассчитанных в соответствии с базовым вариантом среднесрочного прогноза Минэкономразвития России; 3) расходов по обслуживанию долга. Несмотря на очевидную простоту и понятность данной конструкции, новое бюджетное правило не обладает необходимой устойчивостью: при накоплении средств в Фонде национального благосостояния (ФНБ) хотя бы на уровне 10–15% ВВП начнется сильное политическое давление в сторону пересмотра базовой цены, как это уже было в 2005 г. Кроме того, все компоненты бюджетного правила ведут себя либо проциклично, либо ациклично, что не позволяет удерживать расходы на относительно постоянном уровне.

По нашему мнению, заложенная в проекте бюджета динамика расходов в недостаточной мере позволяет поддерживать за счет бюджета экономический рост и может поставить под угрозу выполнение социальных обязательств (в условиях сохранения текущего законодательства в социальной сфере).

Нам представляется оправданной тактика удержания непроцентных расходов федерального бюджета не ниже 16% ВВП и дефицита федерального бюджета не выше 1,5% ВВП при обеспечении плавного снижения доли непроизводительных расходов (на оборону, правопорядок, госуправление, субсидии госкомпаниям и финансово окупаемым и нститутам развития, социальные расходы) и сохранении текущего уровня налоговой нагрузки. Это позволит соблюсти баланс между необходимостью, с одной стороны, обеспечивать потребности граждан в образовании и здравоохранении, социальной поддержке, общественной безопасности и т.п., а с другой стороны, сохранять достаточно благоприятные условия для ведения бизнеса.

В разрезе функциональной классификации расходов наибольший их прирост в абсолютном и относительном выражении к концу трехлетнего периода, в 2020 г., относительно уровня 2017 г. запланирован по следующим разделам:

– «Обслуживание государственного и муниципального долга» на 149,9 млрд руб., или на 20,8%;

– «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» на 163,5 млрд руб., или на 8,3%;

– «Образование» на 38,9 млрд руб., или на 6,2%;

– «Здравоохранение» на 46,9 млрд руб., или на 10,4%.

Также предполагается незначительный прирост объемов финансирования в 2020 г. по сравнению с 2017 г. по разделам «Межбюджетные трансферты общего характера» и «Охрана окружающей среды» на 21,5 и 1,9 млрд руб., или на 2,7 и 2,0% соответственно.

Сокращение расходов в долях ВВП к 2020 г. относительно 2017 г. отмечается по большинству разделов, в том числе: «Социальная политика» на 1,1 п.п. ВВП, «Национальная оборона» и «Национальная экономика» на 0,6 п.п. ВВП, «Общегосударственные вопросы» на 0,3 п.п. ВВП, «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» и «Межбюджетные трансферты общего характера» на 0,2 п.п. ВВП, «Образование» и «Физическая культура и спорт» на 0,1 и 0,06 п.п. ВВП соответственно. По остальным разделам функциональной классификации расходы в 2020 г. в долях ВВП остаются на уровне 2017 г. Необходимо отметить существенное снижение именно непроизводительных расходов федерального бюджета.

Доля расходов, распределенных по программам, в общем объеме расходов бюджета в 2020 г. относительно 2017 г. остается неизменной, на уровне 51,5%. Что касается направлений государственных программ, то наибольшая доля расходов за весь период 2018–2020 гг. пойдет на «новое качество жизни» (19,6%) и инновационное развитие экономики (12,5%). Такие крупные направления расходов, как пенсионное обеспечение и поддержание обороноспособности страны, по-прежнему не входят в программную часть федерального бюджета.

Особенностью законопроекта становится отказ от федеральных целевых программ (ФЦП) в 5 пилотных госпрограммах. Если в 2017 г. финансируются из бюджета 33 ФЦП, то до 2020 г. планируется профинансировать только 14. При этом мероприятия программ, не потерявшие свою актуальность, предполагается включить в мероприятия действующих подпрограмм или интегрировать во вновь разработанные подпрограммы (например, ФЦП «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» трансформировалась в подпрограмму «Комплексное развитие фармацевтической и медицинской промышленности»).

Следует также отметить, что проектный подход, который должен стать более эффективным инструментом реализации приоритетов государственно й политики, чем ФЦП, пока не интегрирован в полной мере в программный бюджет. Так, по данным Счетной палаты, в бюджете 2017 г. на реализацию приоритетных проектов предусмотрено 122 млрд руб., что составляет 1,3% от программных расходов федерального бюджета.

Секретные и совершенно секретные ассигнования в 2018 г. сократятся на 7,0% до 2 трлн 896,3 млрд руб. (3,0% ВВП) и составят 17,5% расходов федерального бюджета. Несмотря на относительно большую открытость проекта бюджета, доля закрытых расходов по-прежнему более чем на порядок превосходит аналогичные показатели государственных финансов в развитых странах, а значит, его прозрачность едва ли можно признать удовлетворительной.

Основным источником финансирования дефицита федерального бюджета в 2018 г. будут являться средства ФНБ, а в 2019–2020 гг. – государственные заимствования (табл. 2). 

2. Источники финансирования дефицита федерального бюджета, млрд руб. 

_{Источник: пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов».}

Такие объемы заимствований (с реальной ставкой доходности на текущем уровне 2,5–3% и при темпах экономического роста в 2%) приведут к некоторому росту объема госдолга и увеличению расходов на его обслуживание. Госдолг составит 16,1% ВВП против 13,6% по итогам 2017 г.

При этом масштабы заимствований примерно соответствуют размерам госинвестиций (открытой части) и даже превосходят их. В предлагаемых правительством РФ параметрах бюджета поступления от приватизации не являются значимыми (колеблются в интервале 11–13 млрд руб. ежегодно), что в целом не соответствует логике оптимизации государственного участия в экономике.

Финансовые взаимоотношения с регионами

В соответствии с прогнозом сохраняется тенденция стабилизации уровня доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и сокращения бюджетного дефицита. Реальные объемы доходов и расходов субъектов РФ в ближайшие 3 года будут находиться на уровне, близком к уровню 2015–2017 гг. Совокупный бюджетный дефицит регионов не должен превысить 0,01–0,05% ВВП. Вместе с тем определенное опасение вызывает тенденция к сокращению реального объема межбюджетных трансфертов регионам (с 1,85% ВВП в 2017 г. до 1,44% ВВП в 2020 г.), что приведет к сокращению общего реального объема доходов региональных и местных бюджетов, росту бюджетного неравенства, а также дальнейшему сокращению инвестиционной составляющей бюджетных расходов регионов и муниципальных образований. В наибольшей степени от этого могут пострадать регионы с наименьшим уровнем бюджетной обеспеченности (республики Северного Кавказа, Республика Алтай, Республика Тыва, Камчатский край, Республика Калмыкия, Чукотский автономный округ, Республика Бурятия и др.).

В 2017 г. проведена централизация части налога на прибыль организаций по ставке 1% с дальнейшим перераспределением соответствующего объема между субъектами Российской Федерации через дотации на выравнивание. Эта мера увеличила объем трансфертов регионам на 0,07% ВВП. Даже с учетом этого к 2020 г. объем выравнивающих дотаций сокращается до 0,59% ВВП, что ниже уровня 2016 г. (0,60% ВВП).

Можно отметить общую тенденцию к увеличению доли нецелевой финансовой помощи в межбюджетных трансфертах (c 44% в 2017 г. до 50% к 2020 г.), что происходит за счет снижения реального объема субсидий и иных межбюджетных трансфертов. Это будет способствовать повышению прозрачности системы межбюджетных отношений и гибкости региональных властей в проведении своей бюджетной политики.

Выступая 22 сентября 2017 г. на заседании президиума Госсовета, президент России сообщил о принятии решения реструктуризовать накопленные бюджетные кредиты регионов на 7–12 лет. Определенные проблемы в связи с реализацией данного решения могут возникнуть у регионов, имеющих большой накопленный объем бюджетных кредитов, рефинансировать погашение которого придется за счет увеличения коммерческого долга (Республика Мордовия, Смоленская область). Но, несмотря на возможные проблемы для ряда регионов, постепенный отказ от использования бюджетного кредитования представляется решением, освобождающим бюджетную систему от выполнения несвойственных ей кредитных функций.

В заключение нужно подчеркнуть, что параметры бюджета, сформированные на основе новых бюджетных правил, свидетельствуют о попытке Правительства осуществлять политику жесткой бюджетной экономии. Удержание расходов федерального бюджета в номинальном выражении примерно на уровне 2017 г. может позитивно сказаться на улучшении бюджетной устойчивости. Однако достаточно вероятным представляется другой сценарий: параметры федерального бюджета могут быть существенно скорректированы в дальнейшем для решения задач, которые будут поставлены руководством страны в рамках нового политического цикла. Подобная корректировка может затронуть уже бюджет 2018 г. Примером такой политики в нынешнем политико-деловом цикле являются майские 2012 г. указы президента. С учетом этого заниженные оценки доходов и расходов оставляют резерв для принятия новых расходных обязательств, и реальный уровень расходов федерального бюджета, несмотря на новые бюджетные правила, может оказаться значительно выше запланированного в законопроекте объема.